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探索实践“两工联动”的多元共治模式

2017-04-07 16:52:15

    2016年的春天特别暖心,它给人们呈上了一部《中华人民共和国慈善法》,这是中国历史上颁布的第一部慈善法,这部社会领域的重要法律,填补了公益慈善制度建设基础性、综合性法律的空缺,具有深远的历史意义和现实意义。

    为了发展公益慈善事业,弘扬慈善文化,规范慈善活动,保护慈善组织、捐赠人、志愿者受益人等慈善活动参与者的合法权益,促进社会进步,共享发展成果。2016年3月16日,《中华人民共和国慈善法》由十二届全国人大四次会议审议通过,并由国家主席习近平签署命令颁发。

    正是这部法律,使社工专业机构作为民办非企业单位的名称,在这部法律里已改了一个名字,叫“社会服务机构”,可以享受法律赋予的权利,起到了规范、遵循、引领、保障的积极作用,提供了一系列促进措施。

    国务院法制办公室为了提高立法质量,于2016年5月6日将《志愿服务条例(征求意见稿)》全文发布,广泛听取社会各界的意见和建议,旨在发展志愿服务事业,弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿服务精神,规范志愿服务,保护志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象的合法权益,促进社会文明进步。

    志愿服务工作在慈善法的指引下,将以《志愿服务条例》颁布实施为核心,以志愿服务相关政策为配套,创新志愿服务机制,探索实践“党委统一领导、政府倡导推动、各方力量参与、社会组织运作、社工引领义工(志愿者)、义工(志愿者)辅助社工、百姓志愿参与、群众普惠得利”的多元共治模式,从而激活全民公益慈善,提升专业水平,改进服务态度,增强服务技能,提高服务质量,营造社会建设美好的生态环境,与市场经济体制相适应,催生、扶植、培育发展社会服务机构,推动社会转型中的治理模式变迁。

 

    一、2005“两工联动”的轰动效应

    2005年2月26日,中国社工协会会长徐瑞新来到上海,在上海市社会工作者协会第二届会员大会上作了重要讲话,他语重心长地提了一点希望:“希望上海在全国社会工作职业化、专业化建设中,继续发挥排头兵作用。”

    上海市副市长周太彤就市社工协会和社会工作的发展,说了几点想法:“一要切实加强协会建设,推动社工行业的管理和服务;二要努力提高广大社工的综合素质,为上海社会工作注入活力;三要广泛调动各方,扎实推动上海社会工作的持续发展。”

    周太彤副市长还就“两工联动”,阐明了自己的看法。他指出:“在国外发达的一些地区,每一个社工背后都有一批义工在支持,国外社工和义工的比例大致是1:10。上海在推进社会工作职业化、专业化的进程中也要同步发展义工。”

    周太彤副市长还强调指出:“今后,要借鉴国际经验,采取社工联系义工的方式,发展一批社工,作为社工的‘左右手’,希望每一位社会工作者都能主动地联系和沟通一批义工,并推动义工向经常化、制度化、规范化发展,共同把上海社会工作做好。”

    “上海能在这么短的时间内实质性推动社会工作职业化、专业化的发展,离不开上海市委、市政府的正确领导,离不开各职能部门的大力探索,离不开有关社会工作机构的积极参与,更离不开广大社会工作从业人员的热情投入。”听到徐瑞新会长对上海社会工作的充分肯定和寄予的希望,看到周太彤副市长等一批领导对社会工作的投入和支持,使当选为上海市社会工作者协会副会长的我心潮澎湃、无比亢奋、信心倍增,不少工作得到了社会各界的广泛认可。

    2005年8月26日,时任上海市民政局局长徐麟在全国社区建设工作会议上作了“发扬社会工作优势,推进和谐社区”的交流发言。把上海在推进专业化、职业化社工队伍建设中,社工义工联动发展的思路和做法作了介绍:一是“两工”联动促进了社区慈善民间组织的发展,二是“两工”联动为社区参与提供了平台,三是“两工”联动促进了社区参与的制度创新。

    为推进社会工作职业化、专业化、规范化发展,国家民政部办公厅综合处会同人教司科技处联合跟上海市民政局约稿,就上海市近年来在促进社会工作职业化方面的做法及成效进行归纳总结,并报送至国务院办公厅信息处,刊发在2005年第64期《政务情况交流》上。《政务情况交流》国办的重要刊物,主要用于刊载各部门在工作中的好经验、好做法,呈送范围的层次级别相当高,范围也相当广。分送中央政治局、书记各同志,国家主席、副主席,中央军委主席、副主席,国务院总理、副总理,国务委员、秘书长、副秘书长,各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府,国务院各部委、各直属机构、各办事机构、各区县及其单位,各部委管理的国家局等。

    这篇题为“创新社会工作方式,服务和谐社会建设——上海市推进职业化社会工作的主要做法”刊发后,引起了很好的反响。2015年10月19日,民政部部长李学举批示:“这对宣传民政工作很有好处,要加强此项工作,争取明年有成效。”

    上海市把发展社会工作作为构建和谐社会的主要任务,创新社会工作方式,大力推进职业化、专业化社会工作,初步建立起一支“上为党和政府分忧,下为人民群众解愁”的社会工作者和义工队伍,为服务人民群众,改进社会管理,优化公共服务,维护社会稳定,构建和谐社会探索出一条新路。

    2005年6月14日,《中共上海市委关于本市构建社会主义和谐社会工作的意见》中,把社工义工(志愿者)“两工联动”作为本市构建社会主义和谐社会的主要任务提了出来,明确指出:“扎实做好社会治理基础工作,以构建和谐社区为基础,提高社会管理水平努力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局”,强调“大力发展和完善社会工作机制,建立相应的激励扶持政策,推进社会工作者和志愿者积极参与社会公益、公共管理和社会援助等活”,并把它列入“当前本市构建社会主义和谐社会的重点工作”,提出“加大社会力量培育,完善社会治理结构,发展社会工作,着眼于社会服务领域的拓展和社会服务功能的增强,推进和规范政府向社会组织购买服务工作,大力发展多领域、多功能、职业化、专业化的社会工作体系,探索拓展志愿者活动的激励机制,优化公共服务。

    社工和义工“两工联动”,是公益慈善、社会服务内在的必然要求,也是加强现代社会服务体系的刚性要求,是专业社会工作和志愿服务事业推进的必然联系,也是推进基层社会治理创新的迫切需要。它符合社会主义核心价值观和社会工作的专业价值,以满足人民群众日益增长的社会服务需求为出发点,以能力建设为基础,以建立健全政策制度,完善体制机制,增强法律保障为重点,积极扶持发展志愿服务组织,形成布局合理、管理规范、服务完善、充满活力的志愿服务组织体系。

    面对上海在城市建设和社会治理方面的新形式、新情况,如何提升公共管理和社会服务水平的能力,上海一方面积极推进社会工作职业化建设,培养专业化的社工队伍,另一方面,积极推动全民参与义务工作,做好志愿服务,扩大社会参与,增进社会认同。2005年,我们从实际出发,申报课题,开展《社工、义工“两工联动”机制研究》,通过阐述建立“两工联动”机制的社会意义,梳理“两工联动”的主要概念及要素,探索“两工联动”发展模式,结合“两工联动”实践活动及存在问题,提出未来本市建立社工、义工“两工联动”的发展对策。

    发展社工、义工“两工联动”服务机制,它体现了人类的至高情操——追求世界的和平、自由、机会、保障和正义。通过义工服务可以达到三个目标:一是发展和壮大社群关怀和服务的价值观;二是帮助个人行使市民的权利和义务,终身学习来充实自己,发展潜能;三是消除分歧隔膜,建立友好关系,开创美好的未来”。

 

    二、“两工联动”有着广泛的发展空间

    社工和义工是社会可贵的人力资源,这“两工”联动携手、合作共赢,有着广阔的发展空间。为全面掌握、客观分析和科学评价本市社会发展状况,实现对本市社会水平的监测、比较和预警的目的,体现政府促进经济社会协调发展的客观导向和综合统筹作用。市发改委会同有关单位在原国家计委、国家统计局提出的《社会发展水平综合评价方案》的基础上,结合本市实际,进行了专题研究,初步形成了关于建立本市社会发展评价指标体系,社工义工发展的状况被纳入了年度综合评价指标体系。在社会管理一栏中社区这一块,明确表明每10万人种拥有多少社工和义工,力争经过5年左右的努力,本市社工占全市人口的比例500-700:1,实现每10万人中拥有200名社工和2000名义工,把社工和义工“两工联动”模式中,人员比例为社工与义工10:1。

    社工、义工发展状况初步列入上海市社会发展年度综合评价指标,也载入了上海市十一五规划纲要。在《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确写道:“推进社会工作者和志愿者积极参与公益、公共管理和社会援助等活动,推进社区专业社工和义工制度建设,新增社工3万人,义工30万人”,而且把它摆到了“努力形成有序有效的社会管理新格局”这一章的重要位置上。

    党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略需求出发,提出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的重要任务,为社会工作进一步指明了方向。徐麟同志代表上海,分别在2006年12月民政部在深圳召开的“全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会”,2007年3月中组部在北京召开的社工人才队伍建设研讨会上作“上海社会工作的实践探索”,其中介绍了上海提出了社工和义工联动发展的思路。

    徐麟同志指出:“社工和志愿者都是开展社会服务的生力军,社工是职业从事社会服务,志愿者主要是业余兼职,为此,注重发挥社工的职业化、专业化优势,由社工发展、指导、联系、和服务志愿者,既积极倡导志愿者爱心奉献精神和社会责任意识,又努力克服志愿服务随意性大、缺乏专业训练、资源不足等缺陷,更广泛、更深入地推进社会服务,营造人人参与、和睦相处的良好社会氛围。”

    按照公益服务机构直接登记的发展方向和培育发展社会组织的目标,社工专业机构和相关组织有了长足的进步,增强了主体意识和自转能力,提升了专业服务水平,使社工和义工“两工”能有效地联动起来,在优势互补中发展起来。一个适合社工专业机构和志愿服务组织生长的社会生态环境正在逐步形成,社会组织之间能生出一些相互制约、相互联系、相互支持、相互发展的东西来。上海在探索实践“两工联动”的多元共治模式取得了成效。

    构建了党委领导、政府主导、各块结合的工作格局。上海在党委统一领导、政府主导下,主要有市委组织部、市社会工作党委、社建办来管社会工作人才工作,具体由市民政部门负责管理事项,在社区治理上纵向横向各块结合、以块为主的社区网络化治理格局,通过营造良好的社区治理环境,发现需求,服务民生,使社工的专业力量能得到进一步发挥,上海市民政局职业社会工作处以大型活动为契机,扩大社工和义工“两工联动”的社会影响。2004年12月5日,在普陀区试点“两工联动”的基础上,举行了纪念“国际义工日”的活动,上海市委、市人大、市政府、市政协四套班子的领导到普陀区做义工。市政府对普陀区公务员带头做义工的做法给予了高度的评价。市委副书记刘云耕欣然题词“普陀义工”,副市长周太彤题词“市级机关要向普陀学习”。这一活动对推动市民参与义工服务起到了助推作用,扩大了“两工联动”的社会影响。

    完善社会协同、公众参与、资源整合的工作机制。社工指导、发动、凝聚义工开展社会服务,有利于实现人力资源的整合,有利于降低社会服务的运行成本;社工具有专业性,义工具有群众性,“两工联动”有利于提高社会服务质量,保障服务案主的基本权益,有利于形成人人平等、互相尊重的新型人际关系,有利于营造良好地社会氛围。

    上海市东方医院是在医务界率先成立社工部,自2000年以来,在实践中充分发挥社工义工“两工联动”的优势。社工部针对专业社工力量有限,难以满足病患日益增长的各类需求,于是根据医患之间的服务需求,募集、培训和管理了一批义工,在专业社工引领指导下,义工积极参与导医、陪诊、陪聊等工作,有效地服务了病人。专业社工通过对义工的专业指导、小组活动、服务评估等方法为义工创造了成长、发展的机会,从中自己也收获良多。

    上海阳光、自强、新航3家社工专业机构秉承了“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路,为全市社区药物滥用者、矫正人员和失学、失业、失管青少年提供专业社工服务,义工辅助服务,成为全国建立预防犯罪体系,创新社会治理的有效典范。如上海市自强社区服务总社参与成立了上海市禁毒志愿者协会,使相同领域志愿者成为社工开展服务的辅助力量,与市女子强制戒毒所合作,共同建设“场所——社区联动”社工义工“两工联动”的戒毒支持系统模式。

 

    三、营造“两工联动”法制化规范发展的良好环境

    上海坚持党管人才的原则,把握社会工作专业人才队伍建设方向,总揽社会工作发展全局,协调各方推进专业社会工作人才队伍建设,形成了“社工引领义工,义工辅助服务,百姓参与义工,居民群众得益”的“两工联动”善治共进模式,充分发挥了党政部门的政策组织优势、社会各界的资源优势,又努力发挥了社会工作“柔性化管理、人性化服务和社会化运作”的专业优势,使义工服务“运动式”活动提升为“经常化”服务,“单一性”劳动提升为“系统化”服务,“随意性”奉献提升为“专业化”服务,“双共联动”促进社会互动良好氛围,成为服务社会常态化、服务时间经常化、内容系统化、手段专业化和运作模式社会化,将专业服务和志愿服务提升到一个新的阶段。

    上海在推动专业社会工作和志愿服务工作中注重法制化建设,伴随着建立社工职业资格制度,有力地助推专业化、职业化社会工作发展,呈现了社会政策在社会工作领域的积极作用。而社会工作的法律法规在我国内地还是空白,在制度设计、项目购买服务、权利义务、信用体系、政策支持等方面,社工的法律呼声和需求日益彰显,迫切需要制定相关的法律制度。

    2011年,上海着手开展《上海市社会工作条例》立法调研,以专业社会工作和社工专业机构及社工从业人员的相关问题为研讨,先后赴杨浦、静安、浦东新区等地,围绕社工义工联动机制、社工开展购买项目服务的人员经费、社工的职业发展、薪酬待遇、福利保障等方面展开了交流和探讨。社工们一致认为:社会工作条例立法很有必要,希望早日出台,能最大限度地为社会工作发展提供制度保障。

    为了促进上海市社会工作的长远发展,迫切需要建立与之配套的社工薪酬制度,早在2005年12月,上海准备出台《注册社会工作者薪酬标准指导意见》,专门成立了课题组,通过对上海多领域注册社会工作者和实际社会工作者的薪酬现状的调研,比较发达国家和地区社会工作者薪酬制度和现状,社会工作薪酬体系的建立是制度规范的重要组成部分,是职业化专业化的必然要求。

    2007年6月23日,上海市人民政府颁发了《关于完善社区服务促进社区建设实施建议》,明确提出“推进社工和志愿服务制度建设”。“在社区发展职业化、专业化社会工作,提升社会管理和服务水平,培育和发展专业社工组织,开发和配置社区社工岗位,逐步形成以职业资格、注册管理、职业规范、薪酬标准、教育培训、督导评估为主要内容的社会工作制度体系。”

    在全社会倡导志愿服务活动,制定志愿者在升学、择业、晋升等方面的激励机制,在大中学生、公务员中探索建立经常性、规范化的志愿服务制度,鼓励和引导社区群众广泛开展志愿活动。政府要搭建社区志愿服务信息平台,开辟社区志愿服务基地,连通社区志愿服务供需渠道。

    为了倡导奉献、互助、有爱、进步的志愿服务精神,鼓励和规范志愿服务开展,促进和谐社会建设,根据上海的实际情况,制定了《上海市志愿服务条例》,2009年4月23日,上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过,自2009年6月1日起施行。

    关于志愿服务立法,是在2006年两会期间,孟燕堃、林毓琍等31位人大代表分别提交了两份关于制定志愿者服务地方法规的议案,我在去市妇联与孟燕堃谈起了建立一支专业社会工作队伍与志愿服务队伍思路,发挥社工与义工“两工联动”在妇联家庭社会工作中的功能作用。没想到,孟书记全力支持,以联合发文的形式,在妇联系统开展社会工作。我也以妇联特别代表的身份参加市妇代会和一些社会工作的培训,以及志愿服务工作。

    2006年4月起,围绕着志愿服务立法调研,按照市人大内务司法委、市政府办公厅要求,我们全力启动立法调研工作,先后开展文献研究,收集整理全国15个省市志愿服务法律法规,,参与比较海内外志愿服务条例;开展问卷调查、实地调研,深入了解本市基层社区志愿服务开展情况,加强基层社会治理的功能作用,确立了志愿服务的指导思想,明确政府在志愿服务发展中的职能,强化民间组织的社会化运作,实现志愿服务制度的规范化,还确定12月5日为上海的志愿服务日等。

    加强专业社会工作人才队伍和志愿服务队伍建设,有计划、有步骤地出台一系列促进社工、义工“两工联动”的政策体系,建立社工义工服务记录制度、教育培训制度、评估监督制度、权益保障制度、奖惩激励制度,适时出台相关法律法规、制度方面的社会政策,注重增强制度法规的科学性、系统性、连续性、和可操作性,营造社工、义工“两工联动”法制化规范发展的良好环境。


作者:黄志华,中国注册高级商务策划师、经济师。《中国社会工作》、《中国社会报》特约记者。民政部社会工作研究中心和上海市民政局共建社会工作研究基地合作项目顾问、上海政府采购网评审专家。上海慈善之星社会组织带头人星火培育计划公益导师、上海阳光公益事务中心监事长、上海中杰社会组织评估培育中心主任、上海百老德育讲师团副团长、杨浦区社会工作协会编辑部副主任。